Критика правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу введения института "акты с нормативным содержанием"

Юлия Шульпина

Юрист КА "Делькредере"

специально для ГАРАНТ.РУ

В 2016 году во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П (далее – Постановление) в Арбитражный процессуальный кодекс и Кодекс административного судопроизводства была введена категория "акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами" (далее – акты с нормативным содержанием). По смыслу поправок заявители получили возможность оспорить акт, обладающий признаками НПА, но не отвечающий его требованиям формально. Вместе с тем, целесообразность введения понятия вызывает некоторые вопросы. О возможных трудностях при разграничении актов с нормативным содержанием от нормативных и ненормативных правовых свидетельствует небольшое количество рассмотренных дел в судах общей и арбитражной юрисдикции.

Заявитель обратился в КС РФ, поскольку в рамках установленных процедур судебного нормоконтроля и оспаривания ненормативных правовых актов (далее – ННПА) не смог защитить право в сфере налоговых правоотношений, нарушенное информационным письмом ФНС России от 21 августа 2013 г. № АС-4-3/15165 "О налоге на добычу полезных ископаемых". По мнению Верховного Суда Российской Федерации и ВАС РФ, куда обратился заявитель, указанное письмо ФНС России не отвечало критериям, позволяющим признать его в качестве НПА ни по форме, ни по содержанию, ни по издавшему его субъекту, ни по источнику опубликования. В то же время оспорить такой акт как ННПА было невозможно, так как он не содержал адресованного заявителю властного предписания и имел распространение на определенный круг лиц.

КС РФ вынес рассматриваемое Постановление, в котором указал, что суды не должны ограничиваться формальным установлением реквизитов и формы оспариваемого акта, а обязаны выяснить, обладает ли акт нормативным содержанием. Под нормативными свойствами акта КС РФ предложил понимать наличие у этого акта следующих признаков:

• оказывает ли он общерегулирующее воздействие на общественные отношения;
• содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц – участников соответствующих правоотношений;
• рассчитан ли он на многократное применение (п. 4.2. Постановления).

Интерес вызывают особые мнения, вынесенные по делу судьями КС РФ – Ю.М. Даниловым и Г.А. Жилиным. С точки зрения Г.А. Жилина, введение категории "акт с нормативным содержанием" целесообразно, поскольку такие акты являются особой разновидностью ННПА. Если акт не обладает определенными реквизитами, то процедуры оспаривания ННПА достаточно для признания его недействительным (п. 2 Особого мнения Г.А. Жилина). При этом Г.А. Жилин не учел, что содержание, идущее в противоречие с формой оспариваемого акта, может распространять действие на неограниченный круг лиц. Точка зрения Ю.М. Данилова представляется наиболее аргументированной. Он указывает, что подходы к пониманию НПА вырабатывались долгое время. Градация актов на нормативные правовые и ненормативные правовые позволяла законодателю установить порядок и процедуру их судебной проверки в целях реализации права на доступ к правосудию. Появление новой категории в таком случае способно породить противоречивую правоприменительную практику (п. 7 Особого мнения Ю.М. Данилова).

Полагаю, проблема, появившаяся с введением понятия "акты с нормативным содержанием", заключается в выборе надлежащего способа защиты нарушенного права: оспаривать акт в порядке процедуры нормоконтроля или оспаривать его как ННПА. Целесообразность новой категории вызывает множество вопросов по следующим причинам:

Акты с нормативным содержанием представляют собой интерпретационные акты, а не самостоятельную и независимую категорию

Согласиться с Г.А. Жилиным, который в особом мнении указал, что акты с нормативным содержанием являются особой разновидностью ННПА, не представляется возможным. Единство юридической природы актов с нормативным содержанием с актами толкования проявляется в целом наборе признаков. Например, к таким признакам, по мнению к. ю. н., заведующего кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета ОмГУ им. Ф.М. Достоевского, Р.Л. Иванова, относятся следующие:

1. создаются федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке;
2. содержат нормы, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение;
3. являются вторичными, вспомогательными правилами, поскольку разъясняют содержание первичных правовых норм, дают их официальное толкование и применяются только вместе с ними;
4. такое толкование является обязательным при применении первичных норм всеми субъектами, которым они адресованы.

Использование понятия "акты с нормативным содержанием" не несет смысловой нагрузки, неточно отражает сущность правового явления и влечет за собой терминологическую путаницу. Вполне оправдано рассматривать понятия "акт с нормативным содержанием" и "интерпретационный акт" как равнозначные. При этом предпочтительным является использование термина "интерпретационный акт".

Ранее терминологическая градация позволяла четко установить порядок и процедуру судебной проверки НПА, разграничить ее с процедурой обжалования ННПА

Учитывая, что подходы к пониманию НПА и ННПА вырабатывались долгое время и до сих пор не оформлены законодательно (постановлeниe Правитeльства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88), предстоит работа по толкованию термина "акты с нормативным содержанием" и по детальной регламентации процедуры оспаривания указанных актов. С одной стороны, осуществляющий нормоконтроль суд получил возможность не проверять оспариваемый акт на соответствие таким критериям как форма, субъект и источник опубликования. С другой стороны, процедура стала более громоздкой – предмет доказывания отличается от предмета доказывания по делам об оспаривании НПА и содержит следующие факты:

1. нарушены ли права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано заявление;
2. обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
3. соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

О сложности доказывания свидетельствует небольшое количество дел, рассмотренных судами общей юрисдикции (ст. 217.1 КАС РФ) и СИП (ст. 195.1 АПК РФ) (решение Суда по интеллектуальным правам от 14 сентября 2018 г. по делу № СИП-758/2017, постановление Президиума Суда по интеллектуальным правам от 2 февраля 2018 г. № С01-1102/2017 по делу № СИП-789/2016, определение Суда по интеллектуальным правам от 23 июля 2018 г. по делу № СИП-758/2017). Например, в одном деле Президиум СИП указал на возможность заявителя оспорить в порядке ст. 195.1 АПК РФ положения Руководства по экспертизе заявок на изобретения, утвержденного Приказом Роспатента от 25 июля 2011 г. № 87 (постановление Президиума Суда по интеллектуальным правам от 2 февраля 2018 г. № С01-1102/2017 по делу № СИП-789/2016). В другом деле оспариваемые Рекомендации Роспатента носили разъяснительный характер по отдельным вопросам проведения экспертизы, были адресованы экспертам, а не заявителям. Вместе с тем, СИП признал, что оспариваемые Рекомендации, утвержденные приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам от 31 декабря 2009 г. № 196, опосредованно (через правоприменительную деятельность работников Роспатента), приобретают обязательный характер и для неопределенного круга лиц – заявителей (определение Суда по интеллектуальным правам от 23 июля 2018 г. по делу № СИП-758/2017).

С момента вступления в силу ст. 217.1 КАС РФ суды общей юрисдикции рассмотрели небольшое количество дел (Решение ВС РФ от 20 августа 2018 г. по делу № АКПИ18-629, Апелляционное определение ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № АПЛ17-373, Решение ВС РФ от 24 июля 2017 г. № АКПИ17-441, Решение Верховного Суда РФ от 18 августа 2016 г. № АКПИ16-546, решение ВС РФ от 11 августа 2016 г. № АКПИ16-560). Поскольку акты с нормативным содержанием зачастую имеют форму ведомственных актов, то это может привести к проблеме их разграничения с ННПА. В одном деле ВС РФ подтвердил законность решения о признании Письма ФАС России недействующим, "несмотря на то, что Письмо является ответом на обращение конкретного юридического лица" (Апелляционное определение ВС РФ от 14 ноября 2017 г. № АПЛ17-373). В другом деле ВС РФ, несмотря на позицию Минюста России об отмене письма ФНС России, указал, что оспариваемое письмо не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. ВС РФ отклонил довод министерства о том, налоговый орган при проведении камеральных налоговых проверок применил правовые позиции в письме, которые нарушают права налогоплательщика (Апелляционное определение ВС РФ от 28 июня 2018 г. № АПЛ18-213).

Таким образом, невозможно однозначно утверждать, что акты с нормативным содержанием являются особой разновидностью ННПА. Существует потенциальная проблема разграничения актов с нормативным содержанием от НПА и ННПА. Смысл поправок заключался в том, чтобы заявители получили возможность оспорить акт, обладающий признаками нормативного правового акта, но не отвечающий его требованиям формально. По факту процедура оспаривания актов с ненормативным содержанием является достаточно громоздкой.